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从北京“人口新政”看城市发展弹性

 发布时间:2014年2月21日  浏览次数:1233

从北京“人口新政”看城市发展弹性 

  近期,北京控制人口新政备受关注,其原因就在于该政策顺应了城市化发展的规律,更加强调以经济手段来疏导人口资源,如首都功能的重新定位、劳动密集型产业的外迁、公共服务品价格的调整、产业结构“轻型化”等,这与过去“以房控人”、“以证控人”和户籍管制等行政性驱赶措施相比更加人性化、合理化,有望打破北京市近50年来“步步为营、屡退屡败”的人口设防?#32622;媯?#25928;果也值得期待。

  而北京市的此次人口新政,事实上也是三中全会《决定》和中央城镇化工作会议提出的“严格控制特大城市人口规模”在地方的落实,有望成为特大城市和大城市未来人口政策的样板。同时,安置全国现有2.6亿外来常住人口,是去年12月份中央城镇化会议上提出的“未来新型城镇化工作的首要任务”,而特大城市和大城市吸引了外来人口的80%,其解决思?#26041;?#26080;疑对于新型城镇化的推进举足轻重。

  过去,北京市不管采劝以房控人”、“以证控人”,或是户籍控制,始终没有扭转人口规划目标被提前突破的?#38480;巍?#20363;如,2011年5月公布的北京市第六次全国人口普查公报数据披露,北京常住人口达到1961万,这意味着2005年规划的2020年总人口规模控制在“1800万”的红线被提前突破,这是北京市历?#38395;?#38706;的人口控制目标第三次被突破。

  人口红线之所?#26376;?#23649;被突破,关键的问题是没有遵循城市化过程中人口的流动规律,大城市规模经济和分工细化带来的多样的就业机会、不断降低的基本生活成本、丰富多彩的生活例如各地特色餐饮、社交生活、娱乐文化和优质的学习成长机会等是吸引人口源源不?#31995;?#27969;入的根本驱动因素,也是市民一边抱怨大城市的各种问题,一边又不愿意离开大城市的根本原因。

  因此,“以业控人”摆在此次北京人口疏导政策的优先位置,事实上是顺应了城市化过程中不以人的意志为转移的人口流动规律,即“产业随着布局走”、“就业随着产业走”、“人随着就业走”,是对过去政策逆人口流动规律的纠偏。随着大城市人口的不断增加,单位土地面积的产值会上升,房价会变得很高,而且大城市?#24615;?#21147;会趋于极限,产业结构会向高附加值的现代服务业转型,这也是高学历人才往往在大城市集聚的原因。

  与此同时,大城市原有的附加值低的制造业会迁往周边?#34892;?#22478;市,从而形成了大城市与周边?#34892;?#22478;市分工合理、通勤顺畅的城市群,?#34892;?#22478;市不仅承接大城市转移过来的制造业,并成为后花园居住社区,而?#39029;?#20026;承接大城市科技成果转化的生产基地、物流仓储基地、生活服务物资供应基地等。相应的,人口也会根据产业结构在空间?#31995;?#37325;构而相应地流动,大城市交通、医疗、教育和污染等问题也就得以缓解。

  如果产业和人口能够随着大城市?#24615;?#21147;变化、比较优势而在空间?#29616;?#26032;配置和优化,就意味着城市发展在空间上是有弹性的。日本东京、韩国首尔等国际大城市,之所以人口密度比我们大却没有出现像我国一样的?#29616;?#30340;“城市脖,就在于这些城市空间发展的弹性是非常强的。

  例如,大东京都市圈人口已经超过了3500万,集中了全日本1/3的人口,而从上世纪70年代以来,占整个都市圈面积4.7%的城市?#34892;?3区622平方公里的人口却一直停留在800多万,近年来还有所下降,另外2700万人口分布在周边神奈和千叶等7个卫星城。东京都原有的制造业、劳动密集型产业和住宅区逐步向周边卫星城和海外转移,而?#34892;?3区则成为服务?#23548;?#32858;的全国球生产要素配置?#34892;?#21644;经营决策?#34892;摹?#19978;世纪80年代以来,东京?#34892;?3区7公里?#27573;?#20869;?#21453;?#30340;人口密度显著下降,而8公里-15公里?#27573;?#20869;?#21453;?#30340;人口密度则基本上没有变化,而?#34892;?#21306;外围的人口密度则显著上升。

  目前,尽管我国很多大城市的城市脖问题已经到了容忍极限,但同时也存在着低效闲置用地的普遍情况。即使在北京、上海和广州等特大城市,低端制造业、待淘汰产业依?#24509;加?#30528;城市核心区域的优质地块,低密度用地、空地、闲置土地经常可以看到。因此,即使城市人口增加,现有空间集约利用以提高人口和产业容纳度的弹性非常有限。

  另外,规划的新增人口规模往往少于?#23548;?#27969;入的人口数,不仅造成公共服务设施供给不足,而且也没?#24615;?#31354;间上为未来公共服务设施的建设、整合、优化预留空间,这是造成我国大城市人口密度并不比发达国?#19994;?#22823;都市高,但“城市?#27604;?#24322;常突出的主要原因。于是,大城市在?#34892;?#21306;空间发展弹性不足的情况下,就被迫开始了“摊大饼”式地向外扩展,很多大城市城区面积在近20年翻了一倍。

  城市空间拓展也是城市弹性的一种表现,在各国都是惯例,但这一模式在我国却受到了行政区划的刚性限制,这在北京、上海、广州和深圳等特大城市普遍存在。大城市在向外拓展时,应该与周边?#34892;?#22478;市形成合理分工、交通顺畅的城市群,城市群内部各城市间产业特色鲜明、相互?#35272;擔?#36825;在国际上也是惯例。在我国,各城市主政方具有独立的利益和考核机制,造成大?#34892;?#22478;市功能和产业定位雷同、重复投资,产业空间布局混乱,在传统产业难以升级、待淘汰产业难以?#39034;?#30340;情况下,都纷纷上马各类新型产业。

  特别是,大城市与周边?#34892;?#22478;市难以形成分工合理的产业结构,通过政府间合作以实现公共服务设施融通的机制也难以建立。例如,河北燕郊居住30多万人,多数在北京上班,完全达到了修地铁的条件,但由于燕?#38469;?#20110;河北省,再与北京对接的时候就会有问题,各方都想把资源留在本剩因此,大城市通过外围扩展来提高城市空间弹性也是非常有限的。

  北京此次人口新政计划将家具、建材和服装批发等劳动密集型的产业迁往河北,本质上意在激发僵化的人口弹性,重构首?#21152;?#29615;首都经济圈内其他城市之间的产业、功能和人口的空间布局,彻底解决首?#21152;?#21608;边地区不平衡的二元发展问题,并向首都经济圈一体化的和谐发展转变。?#27604;唬?#26410;来效果还取决于政府间的协调、公共交通设施对接情况、利益共享机制等等,但不管如何,能够突破行政限制,这就为国内其他大城市疏导人口、城市群为主的城镇化推进提供了非常重要的启示意义。

摘自:中国建筑新闻网

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